Le premier ministre Philippe Couillard a jeté cette semaine un pavé dans la mare constitutionnelle — jusqu’à présent tranquille — en proposant de refaire la pédagogie des demandes traditionnelles du Québec. Cinq demandes qui étaient celles de Robert Bourassa et que l’accord du lac Meech visait à satisfaire. Survol de ce qu’il en reste, 30 ans plus tard.

C’était il y a exactement 30 ans. À 5 h 40 du matin le 3 juin 1987, après un marathon de négociation de 19 heures et demie avec ses 10 homologues provinciaux, Brian Mulroney émergeait de l’édifice Langevin à Ottawa pour annoncer la conclusion d’un accord « qui ramène le Québec dans la famille canadienne ». Cet accord du lac Meech — du nom de l’endroit où il avait été ébauché un mois plus tôt — répondait aux cinq conditions posées par le Québec pour signer la constitution canadienne. L’accord échouera trois ans plus tard.

L’accord visait à convaincre le Québec d’adhérer à cette nouvelle constitution dont le Canada, sous l’impulsion de Pierre Elliott Trudeau, s’était doté cinq ans plus tôt. Chacun répare l’histoire à sa façon. M. Trudeau avait rapatrié la constitution en novembre 1981 parce que, l’année précédente, il avait promis en campagne référendaire sur la sécession du Québec que lui et ses députés québécois mettraient leurs « têtes » et leurs « sièges en jeu pour avoir du changement ». M. Mulroney menait ces palabres constitutionnels parce qu’il avait promis aux Québécois qu’ils réintégreraient le giron canadien « dans l’honneur et l’enthousiasme ».

Le Québec pose cinq conditions à cette réintégration : reconnaissance qu’il forme une société distincte ; obtention du droit de se retirer de tout programme fédéral avec pleine compensation financière ; obligation de nommer trois juges du Québec à la Cour suprême à partir d’une liste de candidats fournie par la province ; obtention d’un droit de veto sur toute modification constitutionnelle ; et pouvoir de sélection de ses immigrants.

La reconnaissance du Québec comme formant une société distincte aurait-elle changé les choses ? Les avis sont partagés. Le constitutionnaliste de l’Université Laval Guy Laforest pense que oui.

« Cela aurait été une acceptation forte que le Québec est différent. Cette clause aurait servi à interpréter la Charte des droits et libertés et l’ensemble de la Constitution canadienne », note-t-il. Cette déclaration était assortie d’une reconnaissance que le Québec est le foyer d’une majorité francophone et que l’Assemblée nationale a le mandat de la protéger et de la promouvoir. Aussi, croit M. Laforest, on peut imaginer que la Cour suprême, invitée à se pencher à nouveau sur les lois québécoises régissant la langue d’affichage ou d’enseignement, aurait pu en arriver à des décisions plus favorables au français.

Récemment, le constitutionnaliste et ex-ministre Benoît Pelletier confiait à La Presse canadienne qu’à son avis, cela n’aurait au contraire « pas changé grand-chose ». « Je pense que cette clause aurait déçu beaucoup de Québécois parce que si la Cour suprême veut tenir compte de la spécificité du Québec, elle peut le faire en ce moment. »

À la suite du référendum de 1995, les libéraux de Jean Chrétien avaient fait adopter une motion à la Chambre des communes reconnaissant le caractère distinct de la société québécoise. En 2006, les conservateurs de Stephen Harper en avaient fait adopter une stipulant que les « Québécois [désignés ainsi même dans la version anglaise de la motion] forment une nation au sein d’un Canada uni ».

Dans les faits, ni l’une ni l’autre n’a force de loi. « Il n’y a aucune commune mesure entre une clause qui serait logée au coeur de la Constitution de 1982 obligeant les juges à s’en servir et une motion parlementaire », affirme Guy Laforest. Ces motions ont-elles influencé une quelconque décision judiciaire ou ont-elles eu un impact concret ? « Je n’en vois pas », tranche-t-il.

L’individu plutôt que le groupe

Norman Spector était secrétaire du cabinet pour les relations fédérales-provinciales à Ottawa à l’époque des négociations de Meech. Il note avec intérêt l’évolution du langage : la protection d’un groupe s’est transformée en protection de particuliers.

« Dans Meech, la proposition était que le Québec forme une société distincte. Dans la proposition de M. Harper, ce sont les Québécois. Ça veut dire que c’est le modèle multiculturel qui prévaut. Ce n’est pas la province. Ce n’est pas la société. Ce sont les Québécois. C’est une distinction importante qui renforce ma thèse que les provinces ne sont plus au centre de la conversation politique et que le modèle des deux peuples fondateurs est dépassé. »

Pour M. Spector, là réside toute l’évolution de la conversation constitutionnelle au Canada : l’idée même de vouloir reconnaître l’existence de blocs sociologiques dotés de droits spécifiques n’a plus la cote. « Aujourd’hui, au Canada, la conversation a beaucoup dépassé les provinces. Ce sont les groupes de la Charte qui dominent la conversation politique — les autochtones ou les femmes, par exemple. »

Il donne l’exemple du Sénat (qui ne figurait pas sur la liste des cinq conditions québécoises mais qui était associé à celle portant sur la Cour suprême). Dans le nouveau processus de nominations non partisanes instauré par Justin Trudeau, les provinces ont obtenu le droit de nommer un représentant qui siégera au comité de sélection des candidats. Mais la priorité de ces comités de sélection, « c’est de s’assurer d’une représentation raciale, autochtone ou féminine appropriée et non provinciale », ajoute Norman Spector.

Et les juges ?

L’accord du lac Meech garantissait au Québec trois des neuf sièges de juges à la Cour suprême du Canada et le droit de soumettre une liste de candidats à Ottawa à partir de laquelle les juges seraient choisis. Cela aurait-il changé quelque chose ? Après tout, les trois sièges québécois sont garantis par la Loi sur la Cour suprême.

Lowell Murray, qui était à l’époque sénateur et ministre d’État responsable des relations fédérales-provinciales, rappelle que cette promesse de consultation des provinces manquait cruellement de détails. Qui aurait-il fallu consulter lorsque serait venu le temps de nommer les trois juges ne provenant ni de l’Ontario ni du Québec et qui ne sont attribués à aucune province en particulier ?

Il rappelle en outre qu’en 1979, le premier ministre Joe Clark avait consulté René Lévesque avant de nommer Julien Chouinard. Selon lui, « les choses n’auraient pas été très différentes [si l’accord du lac Meech avait été ratifié] et nous n’avons jamais prétendu qu’elles le seraient. C’est plutôt que le Québec voulait se protéger contre un éventuel cauchemar démographique, dans un scénario où la population du Québec glisserait sous les 25 % et où certains commenceraient à dire que le Québec ne mérite plus d’avoir trois sièges. »

Une affaire d’argent et de veto

Québec souhaitait restreindre le pouvoir d’Ottawa de dépenser dans les domaines relevant des compétences provinciales. Meech promettait seulement de fournir « une juste compensation » à une province refusant de participer à un « programme national cofinancé » établi dans un secteur « de compétence exclusive provinciale » pour peu que la province « applique un programme ou une mesure compatible aux objectifs nationaux ».

Selon Lowell Murray, cette protection était moindre que celle octroyée en 1998 par l’accord sur l’union sociale conclue par Jean Chrétien avec les neuf provinces (sauf le Québec). Cet accord prévoit qu’Ottawa doit obtenir l’aval d’une majorité de provinces pour établir de nouveaux programmes dans leurs domaines de compétence et accorde une compensation pour les provinces récalcitrantes.

Le professeur de sciences politiques à l’Université de Montréal Alain Noël n’est pas d’accord. De toute manière, rappelle-t-il, cet accord « administratif » est tombé en désuétude. Selon lui, poser la question en ces termes passe à côté du problème. Le véritable point de contentieux entre Québec et Ottawa, c’était — et ça demeure — le pouvoir de dépenser du fédéral.

Or, dit-il, « les programmes à frais partagés [dont Meech aurait permis le retrait avec compensation] ne sont qu’une des manifestations de ce pouvoir fédéral de dépenser ». Quand Ottawa s’arroge le droit de dire à une province où investir ses transferts en santé, c’est une autre de ces manifestations. Et cela se fait encore, alors que les programmes à frais partagés n’existent plus au Canada, rappelle M. Noël. Selon lui, le problème a été de considérer l’accord du lac Meech comme l’étalon or en la matière alors qu’il n’était que le strict minimum.

Quant au veto que le Québec réclamait sur toute éventuelle modification constitutionnelle, Meech le lui a accordé… comme à toutes les autres provinces. L’accord élargissait en effet la liste des modifications pour lesquelles l’unanimité des provinces était requise. En 1996, sur les cendres de Meech, Ottawa a fait adopter la Loi concernant les modifications constitutionnelles stipulant qu’aucun amendement ne peut aller de l’avant sans l’accord du Québec, de l’Ontario, de la Colombie-Britannique, de deux des quatre provinces atlantiques représentant au moins 50 % de la population régionale et de deux des trois provinces des Prairies représentant au moins 50 % de la population régionale. Cette dernière clause procure de facto un droit de veto à l’Alberta, elle qui accueille 66 % de la population des Prairies.

Norman Spector met en garde contre la tentation d’y voir une équivalence à l’accord du lac Meech. « C’est une loi ordinaire que Jean Chrétien avait fait adopter. Ce n’est pas une convention constitutionnelle. » La loi pourrait être abrogée par n’importe quel gouvernement majoritaire. Ceci dit, la nécessité d’un tel veto ne s’est pas fait sentir parce qu’aucun amendement constitutionnel n’a été envisagé depuis. « C’est une question hypothétique pour l’avenir. »

Patrick Taillon, professeur à la faculté de droit de l’Université Laval, non seulement abonde, mais fait remarquer que cette loi « est probablement inconstitutionnelle » parce qu’elle n’a pas été adoptée en respectant… les règles de modification constitutionnelle, avec appui des provinces à la carte. Ceci dit, il fait remarquer qu’elle pourrait être facilement contournée, car elle interdit à un ministre d’agir sans l’aval des régions. « Ça n’empêcherait pas qu’un député d’arrière-ban le fasse ! »