Le ministère des Relations internationales du Québec souffle ses 40 bougies cette année. Depuis la Révolution tranquille, l'action internationale québécoise est plus d'actualité que jamais. Retour sur le chemin parcouru et regard sur celui qui reste à faire.
«Il n'est plus admissible [...] que l'État fédéral puisse exercer une sorte de surveillance et de contrôle d'opportunité sur les relations internationales du Québec», affirmait Paul Gérin-Lajoie, alors ministre de l'Éducation sous le gouvernement Lesage, devant le corps consulaire de Montréal en 1965.
Ainsi est née la désormais célèbre «doctrine Gérin-Lajoie du prolongement international des compétences internes du Québec», qui elle-même a mis la table à la création du ministère des Affaires intergouvernementales en 1967, l'ancêtre de l'actuel ministère des Relations internationales (MRI).
Dès lors, tous les gouvernements qui se sont succédé à la tête de la province se sont employés à faire connaître le Québec sur la scène internationale. Quarante ans plus tard, ces efforts se traduisent à travers la signature de plus de 550 ententes internationales, dont 300 sont toujours en vigueur, l'ouverture d'une trentaine de délégations, bureaux ou agents locaux répartis sur le globe et l'entretien de bonnes relations avec près de 80 pays. Le Québec a ainsi fait figure de modèle pour bon nombre d'États fédérés ou non souverains qui lui ont emboîté le pas.
L'effet de la mondialisation
L'action internationale québécoise est née d'un vide juridique laissé dans la Constitution canadienne - rien n'y indique que les provinces ne puissent être «proactives» dans leurs domaines de compétence à l'étranger - et d'un besoin historique de reconnaissance de la spécificité franco-canadienne. Des enjeux désormais exacerbés par la mondialisation, où les villes, les régions et les organisations rivalisent avec les acteurs étatiques.
«Je me rends compte aujourd'hui de l'importance du ministère, affirme d'ailleurs Monique Gagnon-Tremblay, ministre des Relations internationales, de retour du Laos où avaient lieu les travaux de la Conférence ministérielle de la Francophonie. Le monde a changé. La compétition n'a jamais été aussi forte tant au point de vue économique, culturel que scientifique.»
D'où la nécessité de faire entendre sa voix, ce que le gouvernement Charest fait «étonnamment bien», selon Stéphane Paquin, professeur adjoint à l'École de politique appliquée de l'Université de Sherbrooke. «Avec sa promesse de baisser les impôts, on s'attendait à des coupures au sein de ce ministère, explique-t-il. Au contraire, il a su relancer l'action internationale. Pensons aux événements du 400e anniversaire de la ville de Québec, au prochain Sommet de la Francophonie qui s'y déroulera, à la mission commerciale conjointe au Mexique avec l'ancien premier ministre français Jean-Pierre Raffarin, ou encore à la récente proposition d'une entente France-Québec pour favoriser la mobilité de la main-d'oeuvre. La nouvelle Politique internationale dévoilée l'an dernier est par ailleurs excellente, quoique pédagogique. En ce sens, Jean Charest est bien meilleur que Lucien Bouchard.» Rappelons que l'ancien premier ministre péquiste avait fait une purge importante dans le réseau des délégations, en 1996, provoquant ainsi un recul du Québec sur la scène internationale.
La place du Québec dans les forums internationaux
«Ce qui est de compétence québécoise chez nous est de compétence québécoise partout», a déclaré Jean Charest dans un discours prononcé à l'École nationale d'administration publique en 2004. Le premier ministre avait alors forgé l'espoir chez certains que le Québec puisse avoir une présence accrue, voire permanente, dans les forums internationaux en étant intégré de façon plus systématique à la délégation canadienne.
Il y a eu, bien sûr, l'accord entre Ottawa et Québec permettant à la province de devenir un membre à part entière de la délégation canadienne à l'UNESCO. Mais cela ne semble pas suffisant pour Stéphane Paquin, qui se dit déçu que le gouvernement n'ait pas réussi à s'intégrer davantage dans les organisations internationales.
«On nous a vendu ça comme un accord historique, alors que c'est loin des ambitions du Québec, estime-t-il. Le gouvernement était déjà largement consulté par rapport à ce dossier. Il devrait y avoir un système institutionnalisé, avec un mécanisme clair, prévisible et balisé, qui permettrait au Québec de participer aux négociations internationales qui concernent ses champs de compétence.»
Pour la ministre Gagnon-Tremblay, il ne fait pourtant pas de doute que le gouvernement québécois est fort capable de travailler à l'intérieur du cadre canadien de manière ad hoc. «On travaille dans l'harmonie avec Ottawa, tout en s'assurant d'avoir un rôle fort au sein de la fédération», dit-elle.
À quand une diplomatie publique ?
Malgré leur ampleur et leur importance, les efforts déployés par le MRI au fil des ans demeurent trop peu connus. «La population n'est pas au courant de notre travail et cela me chagrine», reconnaît Mme Gagnon-Tremblay. Ce n'est pas faute de vouloir publiciser les réalisations du ministère, assure-t-elle. «On envoie des communiqués de presse, mais les médias s'intéressent peu aux relations internationales. Et puis, contrairement à d'autres enjeux, ce qu'on fait ici n'est pas contesté. Ça ne fait donc pas la une des journaux.»
Pour Stéphane Paquin, c'est justement là où le bât blesse: le MRI ne diffuse pas assez d'informations. «Le fédéral fait un effort soutenu pour faire participer les citoyens aux orientations de sa politique étrangère. C'est ce qu'on appelle la diplomatie publique. Or, le Québec ne le fait pas du tout.» Selon lui, cette faiblesse peut se révéler dangereuse. «Beaucoup ignorent l'existence du MRI ou pensent qu'il ne fait qu'organiser des cocktails. Cela affecte la légitimité et l'importance stratégique du ministère. Cela explique comment Bouchard a pu fermer autant de délégations sans trop de protestations.»
Développer des réseaux s'impose
Le professeur croit que le MRI aurait avantage à développer de meilleurs réseaux sociaux en s'appuyant sur des ONG et des entreprises au lieu de demeurer dans sa tour d'ivoire. «Il pourrait ainsi étendre son action et renforcer sa présence.»
Le MRI semble avoir déjà amorcé le virage. «Nous invitons des universitaires à participer à nos missions étrangères, donne en exemple la ministre. Au moment de leur visite annuelle, des chefs de délégation et de poste se rendent dans les régions pour rencontrer les gens d'affaires, les universitaires, le milieu de la culture et la presse afin de faire connaître l'action internationale. On travaille également avec les régions pour qu'elles puissent élaborer leur propre plan stratégique à l'international.»
Mais si l'on en croit M. Paquin, le rapprochement avec les citoyens passe aussi par les élus, qui seraient mal informés sur le sujet des relations internationales. Pourtant, la teneur des traités internationaux affecte en grande partie la législation. «Environ 40 % des lois fédérales proviennent d'une norme ou d'une convention internationale, révèle-t-il. Bien qu'on ne l'ait jamais calculé, on estime ce nombre jusqu'à 20 % au provincial.» À cet effet, le professeur avait suggéré il y a deux ans la création d'une commission parlementaire permanente sur les relations internationales, qui aurait examiné les ententes ou conventions internationales du Canada en rapport avec les champs de compétence du Québec tout au long des négociations.
La proposition est restée lettre morte. Interrogée à ce sujet, Mme Gagnon-Tremblay est on ne peut plus claire: «Je ne suis pas d'accord. La Loi sur le ministère des Relations internationales prévoit déjà que les projets importants du MRI doivent être approuvés par l'Assemblée nationale. Les députés savent ce que nous faisons. Je n'ai pas l'intention de donner suite à cette suggestion.»
Collaboratrice du Devoir

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