De nombreux acteurs du débat politique ont soutenu au cours des derniers jours que l'intégrité du territoire québécois dans l'éventualité de l'accession du Québec à la souveraineté est garantie par le droit international et par la Constitution canadienne. Ce n'est pourtant pas l'avis du juriste José Woehrling, à qui le gouvernement de Bernard Landry avait demandé, en 2002, de mettre à jour l'étude qu'il avait faite de ces questions pour la commission Bélanger-Campeau. Nous publions aujourd'hui un extrait de cette mise à jour, dans l'espoir de clarifier les aspects juridiques du débat.
La Cour suprême du Canada, dans sa décision de 1998, a confirmé que la sécession du Québec était réalisable sous l'empire de la Constitution du Canada, par la procédure de modification constitutionnelle. Elle a affirmé que, si une majorité suffisamment claire d'électeurs québécois, en réponse à une question claire, optait pour la sécession dans un futur référendum, les autorités fédérales et celles des autres provinces seraient tenues de négocier. La Cour a cependant refusé de dire ce qu'il fallait entendre par "question claire" et "majorité claire", affirmant qu'il s'agissait là de questions par nature non justiciables, que les acteurs politiques devraient préciser eux mêmes.
Saisissant cette invitation, le gouvernement fédéral a fait adopter la Loi de clarification, qui prévoit que la Chambre des communes devra déterminer, avant la tenue du référendum, si la question est "claire", et, après la proclamation des résultats, si la majorité éventuellement dégagée en faveur de la sécession est "claire".
Pour éviter les affrontements avec les autorités fédérales, renforcer sa position de négociation face au Canada anglais et mieux assurer sa crédibilité aux yeux de l'opinion internationale, un gouvernement québécois désirant organiser un troisième référendum devrait faire approuver la question référendaire par les deux tiers des membres de l'Assemblée nationale et s'engager à soumettre le résultat des négociations à la population dans un autre référendum.
Après un OUI...
En ce qui concerne les négociations suivant un référendum positif au Québec, les autres provinces devraient évidemment y être associées et rien n'interdirait aux autorités fédérales, comme elles l'ont fait pour l'accord de Charlottetown, d'y associer également d'autres acteurs, comme les dirigeants autochtones et ceux des territoires. Rien non plus ne les empêcherait d'ajouter à la liste des sujets de négociation la discussion sur les frontières du Québec.
Dans l'hypothèse où un référendum au Québec produirait une majorité claire en faveur de la sécession et où le Québec et le reste du Canada s'entendraient sur les modalités de celle-ci, il y aurait néanmoins des risques de dérapage à l'étape de la mise en oeuvre de la procédure de modification, principalement à cause de l'exigence d'une approbation référendaire et de celle du consentement des peuples autochtones établis au Québec. Cependant, il existerait alors des moyens de dénouer l'impasse, soit en faisant appel à certains concepts du droit constitutionnel canadien, comme la théorie de la nécessité, soit, pour le Québec, en procédant à une déclaration unilatérale de souveraineté dont la réussite ou l'échec dépendrait de la capacité du Québec d'exercer une autorité effective et des réactions de la communauté internationale.
Pour terminer, nous avons réexaminé l'hypothèse d'une redéfinition du statut constitutionnel et politique du Québec en dehors de la légalité canadienne, c'est-à-dire d'une sécession unilatérale. Dans sa décision de 1998, la Cour a conclu que le droit international ne conférait pas au Québec un droit à la sécession, mais qu'il n'empêchait pas non plus une tentative de sécession, laquelle pourrait réussir et être reconnue en droit international sur la base du principe d'effectivité que nous venons de rappeler ci-dessus. Cependant, l'opposition massive des allophones, des anglophones et, surtout, des autochtones soulèverait probablement la question de l'intégrité du territoire québécois en cas de sécession unilatérale. Les peuples autochtones en particulier pourraient prétendre exercer leur propre droit à l'autodétermination afin de continuer à faire partie du Canada. Les autorités fédérales trouveraient là, si elles le désiraient, une bonne raison pour affirmer le maintien de leur souveraineté sur le Nord québécois.
Le gouvernement du Québec défend devant l'opinion publique la position selon laquelle l'intégrité territoriale du Québec, après une accession unilatérale à l'indépendance, serait garantie par certaines règles de droit international, en particulier le principe de l'uti possidetis. Il s'appuie principalement sur une étude réalisée en 1992 par cinq spécialistes du droit international à la demande de la Commission d'étude des questions afférentes à l'accession du Québec à la souverainete (le "rapport Pellet").
Cependant, la thèse défendue dans ce rapport fait l'objet de critiques par d'autres spécialistes du droit international, lesquelles sont analysées dans cette étude. La vive controverse qui existe autour des conclusions du rapport Pellet fait en sorte qu'il serait imprudent de considérer que celui-ci établit de façon indubitable que l'intégrité territoriale du Québec serait garantie par le droit international en cas de sécession unilatérale et que les frontières internes du Québec seraient automatiquement transformées en frontières internationales, opposables au Canada.
José Woehrling
L'auteur est professeur de droit constitutionnel à l'Université de Montréal.