Pendant que les négociateurs canadiens évaluent leurs options dans ce qui semble être le dernier droit de la renégociation de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), l'un des enjeux les plus délicats est celui du mécanisme de résolution des différends, un tribunal indépendant dont veulent se débarrasser les États-Unis.
Le mécanisme en question, officiellement baptisé chapitre 19, permet aux entreprises jugeant que leurs produits sont injustement visés par des mesures antidumping ou des tarifs douaniers de réclamer un arbitrage.
Si un groupe formé de représentants des deux pays concernés donne son accord, il peut exiger d'être remboursé.
Les négociateurs d'Ottawa doivent maintenant décider s'ils se battent pour conserver cet aspect de l'ALENA ou s'ils l'utilisent comme monnaie d'échange pour obtenir un autre avantage. Le système a avantagé le Canada par le passé, mais il a ses failles.
Lors de la « guerre » du bois d'oeuvre avec les États-Unis, au début des années 2000, des exportateurs ont déposé une plainte devant un panel de l'ALENA et ont eu gain de cause.
Washington a toutefois refusé de coopérer et Ottawa a par la suite négocié un remboursement qui ne couvrait pas toutes les sommes exigées. Lorsque cette entente est arrivée à échéance, l'industrie américaine du bois d'oeuvre a exigé une nouvelle enquête et le département du Commerce a imposé des tarifs supplémentaires, relançant les hostilités.
En 35 ans, les deux pays se sont livré cinq « guerres » commerciales sur la question du bois d'oeuvre. La plus récente, en 2017, a été déclenchée par l'imposition de droits compensatoires de 20 % sur les produits canadiens par les autorités américaines.
En date du mois dernier, certains exportateurs canadiens de bois d'oeuvre étaient toujours frappés par une surtaxe américaine d'environ 20 %.
Un peu plus tôt, en novembre dernier, le Canada intentait d'ailleurs un recours contre ces mesures devant un panel de l'ALENA, en vertu des dispositions du chapitre 19.
L'heure des choix
Pendant que la ministre canadienne des Affaires étrangères, Chrystia Freeland, est à Washington pour la suite des négociations, il ne fait aucun doute que le représentant commercial américain Robert Lighthizer veut éliminer le chapitre 19.
Cette volonté de Washington est d'ailleurs clairement indiquée dans des documents du bureau de M. Lightizer publiés en juillet de l'an dernier. L'élimination du chapitre 19 est présentée comme une « solution » aux problèmes liés à l'actuelle version de l'ALENA.
Ce dossier fait d'ailleurs partie d'une liste de cinq pierres sur lesquelles les échanges entre le Mexique, les États-Unis et le Canada pourraient encore achopper, aux côtés de la gestion de l'offre, des règles d'origine des pièces automobiles, de la taxation des achats en ligne et de la « clause crépusculaire », soit l'éventuelle durée maximale d'un nouvel accord, ce qui forcerait les parties à renégocier plus régulièrement.
Le Canada doit donc choisir : faut-il défendre bec et ongles cet outil imparfait? Faut-il tenter de convaincre les États-Unis de le remplacer par un processus qui fonctionnerait mieux? Ou faut-il plutôt accepter la défaite sur ce point et se concentrer sur un autre dossier épineux?
En prévision des négociations, le gouvernement fédéral affichait clairement sa préférence pour la première option.
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« Personne d'autre ne s'en sert »
L'accord préliminaire annoncé lundi entre le Mexique et les États-Unis comprend certains changements apportés à une autre section de l'ALENA, le chapitre 11, un mécanisme de résolution de différend entre États et investisseurs qui permet aux compagnies de poursuivre des gouvernements lorsque des changements législatifs nuisent à leur fonctionnement.
Lorsqu'il est question du chapitre 19, toutefois, les choses sont moins claires.
Le Mexique l'utilise tout autant que le Canada pour contrer des tarifs américains jugés injustes.
Pour Simon Lester, du groupe de réflexion pro-libre-marché Cato Institute, sis à Washington, ce mécanisme est toutefois unique en son genre.
Personne d'autre ne l'utilise ailleurs. On ne le retrouve pas dans aucun autre accord commercial.
Sur le Vieux Continent, l'Union européenne a décidé que ses membres ne pourraient s'imposer mutuellement des pénalités antidumping au sein du marché commun. Mais les Américains n'abandonneront pas leur capacité à protéger des industries très importantes sur le plan politique, comme le bois et l'acier, en punissant les exportateurs canadiens.
« C'est dysfonctionnel », soutient M. Lester. « Les grands partenaires commerciaux tiennent le haut du pavé. »
Parfois, des plaintes erronées à propos de possible dumping sont annulées avant même d'aboutir devant un panel de l'ALENA, comme cela fut le cas mercredi dans le dossier du papier journal. Mais lorsqu'elles vont de l'avant et que des tarifs sont imposés, quels sont les recours d'un exportateur de bois d'oeuvre?
Pour M. Lester, le Canada et le Mexique pourraient se tourner vers le Tribunal du commerce international des États-Unis, qui compte des juges professionnels à qui des entreprises étrangères pourraient accorder leur confiance lorsque vient le temps de juger un dossier à son mérite.
Il n'y a pas de différence entre ce tribunal et le chapitre 19, plaide M. Lester.
Résolution inébranlable
Malgré tout, des politiciens canadiens, des groupes de pression et d'anciens négociateurs se bousculent au portillon pour défendre la nécessité de disposer de ces panels de cinq membres au sein de l'ALENA.
Le système a d'ailleurs été mis au point dans le cadre des négociations du premier accord de libre-échange avec les États-Unis, dans les années 1980.
L'un de ses architectes, l'ancien négociateur canadien Gordon Ritchie, estime toutefois que le programme a « perdu de son mordant », et que le département américain du Commerce « est de plus en plus capable de donner l'impression de respecter les décisions », sans vraiment mettre fin à ses comportements protectionnistes.
D'après un texte de Janyce McGregor, CBC News
