Le texte de Me Néron explique comment George Brown fit la promotion d’une nouvelle entité coloniale en Amérique du nord en concordance avec les vues de la Grande-Bretagne. Adopté au Canada-Uni, au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse, ce projet devint l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Dans ce texte, Me Néron établit aussi un lien entre la création de ce Dominion et le rapatriement de la constitution. Par ailleurs, en réponse à une question d’André Gignac, il propose un plébiscite sur l’indépendance, comme en 1962 sur la nationalisation de l’électricité, qui implique une double majorité qui mandate l’Assemblée nationale de procéder.

J’aborde ces points après quelques précisions sur les motivations de Brown. Par la suite, je cerne le processus qui a conduit à l’acte de 1867 et celui, analogue, au rapatriement en 1982 de la constitution. À la lumière de ces processus, du Renvoi de la Cour suprême relatif à la sécession du Québec et de la loi de clarification, j’avance que la réponse de Me Néron nécessite un plébiscite sur l’indépendance, un objet hors des prérogatives de l’Assemblée nationale. Parce qu’il l’est, le plébiscite doit être assorti de l’engagement d’instituer l’autorité exclusive du peuple québécois sur son territoire. Il s’agirait aussi d’un incontournable dans l’éventualité d’un référendum après entente avec le Canada ou d’un référendum contraignant comme celui qu’entend réaliser le gouvernement de la Catalogne en septembre 2017.

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Dans l’extrait cité par Me Néron, Georges Brown se dit soucieux que la création d’une entité fédérant des colonies britanniques ait l’appui, au parlement du Canada-Uni, des deux « peuples » regroupés en 1840. Pour comprendre ses propos, il faut se rappeler que Brown fit partie des haut-canadiens qui, considérant immanente la fin du Traité de réciprocité (1854-1866), ont réfléchi à l’avenir politique de la section-ouest du Canada-Uni.

De leurs réflexions, trois avenues furent identifiées : l’indépendance, l’annexion aux États-Unis et une refonte du Canada-Uni. Brown privilégia une refonte pour corriger les problèmes qu’il associa à des contributions financières inégales et à des valeurs opposées qui s’entremêlent lors d’alliances pour gouverner. Il en convainquit les députés de la section-ouest qui, en majorité, prônèrent, comme lui, le développement vers l’ouest et la création d’une entité fédérale plus équitable octroyant des pouvoirs aux « peuples » antérieurement désunis pour qu’ils prennent en charge leurs affaires locales.

Dans l’extrait cité, Brown signale qu’il est inacceptable pour les habitants de la section-ouest que le Canada-Uni impose des charges financières démesurées à la section-ouest comme l’est aussi que l’Assemblée législative oblige les sections à se conformer à des règles contraires aux choix locaux. Concernant les charges financières, sa démonstration est convaincante. Quant aux règles, il rappelle qu’une proposition de la section-est a légalisé l’implantation d’écoles confessionnelles dans sa section alors que son parti, majoritaire, faisait la promotion d’un système scolaire différent.

Convaincu que le Traité de réciprocité ne sera pas renouvelé parce que les États-Unis ont découvert que la Grande-Bretagne et des dirigeants coloniaux ont appuyé les Sudistes lors de la guerre de sécession, il se fait le promoteur de l’économie de la future entité en lien avec le développement de l’ouest. Il fait même écho à la participation des « canadiens-français » au commerce des pelleteries avant d’avancer que le développement à l’ouest implique que le transport ferroviaire avec le nord-est des États-Unis soit réaligné d’ouest en est.

Les positions de Brown prennent forme lors d’un séjour en Grande-Bretagne et à l’occasion d’échanges avec le gouverneur général Monck. Par la suite, des discussions accélérées au sein d’un comité du gouvernement du Canada-uni qu’il préside, le confortent d’élargir son projet. Monk, au fait de ces discussions, des soucis de la Grande-Bretagne et de la tenue d’une réunion à Charlottetown sur une union des colonies, demande alors au gouverneur de la Nouvelle-Écosse d’y inviter une délégation du Canada-Uni. Brown s’y présente avec Georges-Étienne Cartier en allié, car il fut, au Canada-Uni, un promoteur de secrétariats distincts pour assurer la gestion des affaires locales afin de mieux prendre en considération leurs particularités.

L’exposé de Brown suscite un intérêt tel que les délégués s’entendent pour raffiner leurs réflexions à Québec, où furent précisées les 72 résolutions adoptées peu après par trois gouvernements coloniaux. En 1866, des délégués de ces gouvernements se retrouvent à Londres pour valider la conformité du texte légal, que rédigent les fonctionnaires du parlement britannique, avec les résolutions de leurs parlements respectifs. Y furent alors intégrés des aménagements demandés par le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse.

Profitant de l’absence de Monk et de Brown, Macdonald fait valoir ses idées centralisatrices. Étonné, Cartier lui rétorque, s’il persiste, qu’il demandera à ses alliés de la section-est de revenir sur leur décision. Selon des historiens du Québec, aussi le chanoine Groulx, l’intervention de Cartier en fit le promoteur de ce projet. Si j’y fais écho, c’est que ces derniers rappellent cette incartade pour faire l’éloge de Cartier alors qu’il ne fit que rappeler l’objet de la réunion à Londres.

En fait, Cartier, associé aux promoteurs que furent Monck et Brown, s’opposa, avec ses associés, plutôt à la tenue d’un référendum dans la section-est et empêcha les habitants de sa section d’exprimer leur avis. Ce faisant, Cartier et ses associés locaux se sont institués les décideurs de cette section trente ans après que Grande-Bretagne, ses agents et ses supporters locaux aient empêché la mise en place d’un régime politique d’inspiration républicaine adopté par une majorité d’élus détenant un appui majoritaire de l’électorat.

En quelque sorte, Cartier n’est pas un promoteur à louanger, mais bel et bien un complice de l’ordre politique britannique institué avec le Canada-Uni, notamment des règles de la « responsabilité ministérielle » qui furent appliquées dans le processus d’adhésion du Canada-Uni au Dominion of Canada.

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À Londres, le projet adopté par les gouvernements coloniaux ne pouvait pas être modifié. Aussi est-il important de comprendre comment chaque gouvernement l’a adopté, car leurs façons de faire eurent des incidences sur les modalités du retrait d’un parlement à l’entente, le rapatriement de la constitution, aussi le Renvoi de la Cour suprême relatif à la sécession du Québec et la loi de clarification.

Après la réunion de Québec, la Nouvelle-Écosse donna son aval puis revint sur sa décision, ce que le Conseil privé de Londres jugea contraire aux règles de la « responsabilité ministérielle » en Grande-Bretagne et dans cette colonie. Selon ces règles, la décision d’un parlement colonial de la Nouvelle-Écosse pouvait être renversée seulement par une motion de défiance, sans laquelle, cette décision transmise aux autres parties, lia le gouvernement. Conséquemment, elle ne pouvait pas être invalidée par un référendum ou une élection sans l’aval des autres parties.

Au Nouveau-Brunswick, une élection mit au pouvoir des élus favorables au projet grâce au support financier de Macdonald et de ses associés. Subséquemment, le parlement adopta le projet à une résolution près.

Quant à la décision du Canada-Uni, pour Brown, aussi Cartier, elle nécessitait l’aval des deux « races » selon ta tradition britannique en de tels cas. Dans l’extrait cité, si Brown confirme que signer des traités est une prérogative royale, mais ajoute immédiatement que la couronne « nous » a spécialement autorisés à conclure celui-ci et a cordialement approuvé ce que « nous » ferions.

Pour décoder ce à quoi s’est engagé ce « nous », il faut revenir au refus du Conseil privé selon lequel la décision d’un parlement qui s’engage dans une entente ne peut être renversée à moins que les parties à l’entente y consentent. Or, lorsqu’il prend sa décision, le gouvernement du Canada-Uni, qui est le promoteur de ce projet, ne fut pas l’objet d’une motion de défiance, ce qui légalisa son adoption. Toutefois, il fut accepté, pour que l’adhésion du Canada-Uni ait l’aval des « canadiens-français », qu’il y ait un décompte des votes des groupes « raciaux » de la section-est. Cet ajout confirma qu’il y avait une majorité de « canadiens-français » favorables au projet, ce qui devint la procédure cordialement approuvée par Londres.

Ce décompte fut une première. En 1838, le parlement étant suspendu, il n’y en a pas eu lorsque le Conseil spécial du Bas-Canada adopte le projet d’Acte d’Union. Il n’y en a pas eu aussi lorsque Londres adopte les constitutions de 1774 et de 1791, car, en l’absence de parlement, aucun « canadien-français » ne fut associé à leur élaboration.

Par contre, comme des élus « canadiens-français » du Canada-Uni ont donné leur aval à la création du Dominion of Canada, lors du rapatriement de la constitution, il fut signalé que les élus du Québec, en majorité d’ascendance canadienne-française, votèrent en faveur. La règle de 1865 estimée respectée, la Cour suprême en conclut que l’aval d’une majorité de provinces rendait sans pertinence celui de la province de Québec.

S’agissant toutefois des règles de retrait de l’entente et du Canada de 1982, l’aval des parties fut réactivé dans le Renvoi de la Cour suprême. Pour cette cour, un référendum, qu’elle définit une consultation populaire, ne permet pas à l’Assemblée nationale, la législature ou le gouvernement du Québec de déclarer unilatéralement l’indépendance en vertu de la constitution canadienne.

Si ce renvoi ne s’oppose pas, est-il écrit, au droit démocratique du peuple du Québec, pour cette cour, s’impose, puisque son exercice par référendum peut compromettre les liens entre les Canadiens, une négociation respectueuse de deux majorités reconnues, celle du Québec et celle du Canada, si le gouvernement du Québec propose, à la suite d’une question claire et d’une majorité claire, de modifier l’ordre constitutionnel.

Dans son renvoi, la cour traite cependant uniquement d’un processus menant à une sécession, donc au retrait du Canada, en réponse à une question qui lui fut posée. Or, en 1995, la modification envisagée n’avait pas pour objectif une sécession, mais pouvait y conduire. En statuant que le gouvernement du Québec ne pouvait pas se déclarer unilatéralement indépendant du Canada, ce renvoi a alors abordé le retrait d’une province de la même manière que le fit le Conseil privé de Londres à l’égard de la Nouvelle-Écosse. Pour cette cour, si le gouvernement du Québec pouvait se retirer, il pouvait le faire par référendum seulement après une négociation avec le Canada et ses membres.

Cette précision faite, la cour ajouta qu’une conduite inappropriée des parties appelées à négocier pourrait inciter des États-tiers, voire les Nations-Unies, à se prononcer sur la légalité et la légitimité d’une déclaration unilatérale. Si la partie fautive est le gouvernement du Québec, la cour laisse entendre que ces intervenants pourraient ne pas reconnaître cette déclaration. Par contre, si c’est le gouvernement du Canada, leur intervention, pour cette cour, ne saurait le disqualifier de son pouvoir de reconnaître ou non l’indépendance du Québec, un point signalé à la fin du renvoi pour rappeler une règle internationale lors d’une sécession.

En quelque sorte, bien que ce renvoi ne nie pas l’expression du peuple, il dicte les règles à suivre à la suite d’un référendum menant à une sécession. Au demeurant, des règles qui seraient les mêmes si l’objet du référendum porte uniquement sur une refonte du Canada puisque celle-ci ne saurait se réaliser sans l’aval du Canada et de ses membres.

Point important à rappeler, ce renvoi traite d’un référendum consultatif menant à une sécession. Il n’aborde pas ni ne nie le recours à une démarche différente de celle de 1995, qui pourrait être un plébiscite comme en 1962 sur l’indépendance, un référendum après entente entre le gouvernement du Canada et celui du Québec ou un référendum contraignant à l’image de celui qu’envisage le gouvernement catalan.

Dans ces trois cas, on peut se demander si les points soulevés par la Cour suprême et la loi de clarification prévaudraient. S’il est imaginable que le Canada les fasse valoir, je vois par contre difficilement que cela puisse être le cas si l’objet est l’extraction du Canada ayant obtenu une majorité d’appuis en sa faveur telle que reconnue à l’échelle internationale. Voici pourquoi.

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Dans ses commentaires, Me Néron signale que tout ce qui fut imposé au peuple québécois, nommément les constitutions de 1763, de 1774, de 1791, de 1840, de 1867 et de 1982, relève du domaine de la violence. Si combattre une loi injuste est un acte de justice, sa réponse à la question d’André Gignac n’est pas de cet ordre. Pour lui, la province de Québec ne saurait faire une déclaration unilatérale d’indépendance après une élection générale donnant une majorité de votes, mais serait en droit de procéder après une élection comme celle de 1962 portant sur l’indépendance.

Selon la constitution canadienne, une élection avec ou sans double majorité mandate les élus d’une province à voter des lois en conformité avec les pouvoirs provinciaux définis dans la constitution. Déclarer l’indépendance après ces élections justifierait le Canada de refuser de négocier et d’accuser les États-tiers qui appuient la province récalcitrante de ne pas respecter les règles internationales en la matière parce que cette province n’a ni mandat pour procéder, ni les pouvoirs qui lui permettraient de le faire.

La cour ne le dit pas, mais c’est implicite étant donné que serait inconstitutionnelle une déclaration unilatérale l’indépendance après un référendum consultatif. Aussi a-t-elle précisé un cheminement admissible activé par un référendum qui mènerait à une sécession, que la loi de clarification reprend en octroyant au Canada un levier sur la négociation selon lequel il lui revient de décider de la pertinence de la question, de son appui et des sujets à discuter.

La Cour suprême et le Canada aurait pris cette position parce qu’elle a présumé que les habitants du Québec ont donné leur aval à la création du Dominion of Canada, mais aussi parce qu’à son avis le peuple québécois ne détient pas, sur cette base, un droit à l’autodétermination externe octroyé en 1960 par les Nations Unies aux peuples des colonies.

Il en découle que, sur cette présomption, la Cour suprême a avancé que le Dominion of Canada, devenu le Canada en 1931 et redéfini en 1982, détient une autorité analogue à celle qu’avait la Grande-Bretagne sur ses colonies de sorte que ce pays est en droit de dicter les règles à suivre lors du retrait d’une de ses provinces indépendamment des règles en droit international qui encadrent les sécessions.

La position de la cour serait-elle du même ordre si l’objet est l’indépendance et la démarche une élection à double majorité ? Selon la réponse de Me Néron à André Gignac, ça ne saurait être le cas parce que les élus de l’Assemblée nationale auraient le mandat de réaliser légalement et en toute légitimité l’objet du plébiscite et, conséquemment, devraient au préalable, ce qui est implicite de mon point de vue, transformer le statut de province en celui d’un État indépendant du Canada.

En le faisant, les élus institueront sur le territoire du Québec une autorité politique et juridique autre que celle du Canada de sorte qu’il ne s’agira plus de deux majorités en opposition au sein du Canada, mais de deux autorités distinctes : l’une émanant du peuple québécois, l’autre reconnue par la Grande-Bretagne lors de la création du Dominion of Canada sans que ne soit pris en compte le choix des électeurs et des électrices de la section-est du Canada-Uni.

Il découlerait de cette modification du statut du Québec que le cheminement défini dans le renvoi de la Cour suprême, repris dans la loi de clarification, serait obsolète et sans effet car inopérable en l’absence du consentement explicite du gouvernement du Québec. Dès lors, si négociation il y a, elle portera sur la succession des pouvoirs. Je dis bien « si négociation il y a », car le Canada peut refuser de négocier, faire intervenir son armée, exiger autre chose ou tergiverser.

Quoi que fasse le Canada, s’il refuse de négocier ou se comporte de façon jugée inappropriée, il ira à l’encontre des règles démocratiques que partagent les pays occidentaux en matière de sécession. Des État-tiers et les Nations Unies s’estimeront alors en droit d’intervenir comme l’a fait Canada, aussi les Nations-Unies, lorsque les pays baltes ont déclaré unilatéralement leur indépendance.

Cela dit, pour procéder par plébiscite, trois incontournables s’imposent : un objet, l’indépendance, une double majorité et les conditions de la réalisation du mandat. Les deux premiers se trouvent dans la réponse de Me Néron. Pas le troisième, du moins de façon explicite. Aussi importe-t-il qu’il soit révélé, ce qui implique d’en expliquer les motifs et d’annoncer que l’institution d’une l’autorité exclusive du Québec devra être votée par les parlementaires et suivie, ultérieurement, de l’adoption d’un régime politique et d’une constitution par référendum.

Le peuple catalan, à qui l’Espagne refuse le recours à un référendum sur l’indépendance, entend en tenir un contraignant après avoir eu recours à un plébiscite en septembre 2015. Il se peut que ce soit aussi la voie que choisira l’Écosse s’il n’y a pas d’entente avec la Grande-Bretagne pour un autre référendum. Dans les deux cas, l’issue impliquera, comme pour un plébiscite au Québec, la création d’une autorité politique indépendante en Catalogne de l’Espagne et en Écosse de la Grande-Bretagne.

Au Québec, ces voies (plébiscite, référendum après entente et référendum contraignant), qui sont différentes de la démarche référendaire de 1995, demeurent possibles et, toutes, elles impliquent la création d’une nouvelle autorité politique sur le territoire du Québec, création qui, au niveau international, incitera l’intervention de pays tiers et les Nations Unies.

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En 1836, lorsque le Parti patriote présente ses 92 résolutions, il n’y a pas de règles politiques internationales auxquelles référer. En 1995, il y en a et le PM du Québec pouvait y recourir pour mener à terme la démarche adoptée par l’Assemblée nationale si, au référendum, le peuple québécois donnait son aval. Depuis la loi de clarification, c’est moins le cas, les pays tiers et les Nations Unies devant prendre en considération l’existence de cette loi si le gouvernement du Québec déploie une démarche analogue à celle de 1995.

Dans le cas de la démarche de 1995, la cour avance que des États-tiers peuvent néanmoins intervenir dans l’éventualité où une des parties ne respecte pas les règles que partagent les États souverains. À plus forte raison, ces États-tiers s’estimeront en droit d’intervenir si le peuple québécois procède par plébiscite, référendum après entente ou référendum contraignant, car il respecterait une règle démocratique de base. Ainsi balisée, la réponse de Me Néron à André Gignac s’avère une façon autre que le référendum de 1995 pour que les Québécois et les Québécoises s’extraient du Canada, comme le serait un référendum après entente ou un référendum contraignant. Il revient aux promoteurs de l’indépendance de choisir la voie la plus appropriée dans les circonstances.

Claude Bariteau, anthropologue

Le 14 mars 2017