L’inspiration de Philippe Couillard

La politique d’austérité et les réformes de structure réalisées ou annoncées soulèvent une question qui est demeurée jusqu’ici sans réponse, celle de la vision qui les inspire. En centrant l’attention exclusivement sur les finances publiques et en faisant une question purement comptable, le premier ministre Couillard croit pouvoir éviter le débat. Nous faisons l’hypothèse qu’il refuse d’expliciter sa vision parce que son projet de réforme soulèverait beaucoup plus de résistance que celui d’une politique dite de rigueur, mais aussi parce que son refus de la concertation est conforme à sa vision de la démocratie. Deux de ses principales sources d’inspiration tendent à confirmer cette hypothèse.

Deux sources principales d’inspiration

L’une des sources d’inspiration de Philippe Couillard est The Fourth Revolution – The Global Race to Reinvent the State (Penguin Press) dont les auteurs sont John Micklethwait et Adrian Wooldridge (Antoine Robitaille, « La Bible de Couillard?», Le Devoir, 6 octobre 2014). Ce qui a inspiré notre premier ministre à la lecture de cet ouvrage, ce serait moins la partie historique (quatre révolutions de l’État sur cinq siècles) que la révolution inachevée du néolibéralisme. Depuis 1980, la taille des États occidentaux n’a pas été réduite de manière significative. Par ailleurs, le temps présent serait plus favorable qu’auparavant pour terminer le travail. D’abord, parce que ces États sont dysfonctionnels, pratiquement en banqueroute, surchargés et inefficaces, prisonniers de groupes d’intérêts. Ensuite, dans un contexte de mondialisation, les États occidentaux sont en concurrence avec des États non démocratiques mais efficaces, telle la Chine.

Le principal problème des États occidentaux, selon les deux auteurs, c’est qu’ils seraient devenus trop démocratiques. À trop écouter le peuple, ils sont de moins en moins capables de décision, comme on peut l’observer aux Etats-Unis et dans l’Union européenne. Concrètement, il faut repenser l’architecture de l’État, réduire non seulement sa taille mais aussi les attentes de la démocratie. Dès lors, il faut imposer la camisole de force, entre autres aux dépenses et aux taxes. Enfin, les auteurs suggèrent de s’inspirer de Singapour ou même de la Chine? Ces pays ne montrent-ils pas la voie pour un État efficace?

La référence à Singapour en moins, Marcel Boyer, dont le leadership scientifique s’est exprimé à la fois à l’Institut économique de Montréal et au CIRANO, propose une analyse proche de celle des deux britanniques. En témoignent son Manifeste pour une social-démocratie concurrentielle (CIRANO, 2009) et son dernier livre écrit en collaboration avec Nathalie Elgrably-Lévy, Réinventer le Québec. Douze chantiers à entreprendre (Stanké, 2014). Leur point de départ est la sous-performance économique du Québec, qui ne pourrait maintenir son État social sans une « révolution ». Trois facteurs expliqueraient cette situation : d’abord, la place accordée à l’État dans la production et la fourniture des « biens et services publics et sociaux » (BSPS); ensuite les interventions des groupes d’intérêts (dont les syndicats) qui entravent le fonctionnement démocratique en prenant les élus en otage et qui empêchent le marché de jouer son rôle, par exemple dans l’énergie; enfin, le manque d’incitation à l’adaptation, à la performance et à l’innovation.

Pour les deux auteurs québécois, la distinction entre le secteur public et le secteur privé est non pertinente. Ces deux notions sont remplacées par celle de secteur gouvernemental, formé exclusivement des élus et de leurs proches collaborateurs et celle de secteur concurrentiel, formé d’entreprises soumises à la concurrence. Le secteur gouvernemental se limite à identifier les besoins des citoyens en termes de qualité et de quantité, à concevoir les mécanismes adéquats pour réguler les conflits concernant le panier de services et à gérer les contrats. Le secteur concurrentiel assurera en exclusivité la production, distribution et fournitures des BSPS. Le secteur gouvernemental, y compris les municipalités, ne comptera aucun employé. Cependant la plupart des BSPS seront financés par l’État avec, au besoin, la contribution des usagers, d’où la constitution d’un quasi-marché. Si l’on veut la qualité et l’efficacité, seul le mécanisme de la concurrence peut l’assurer. Les subventions disparaissent au profit d’appels d’offre ou encore de partenariat privé et public (PPP). Enfin, pour briser les monopoles, on attribue aux citoyens un « droit de contestation économique » qui leur permettra d’exiger la concurrence pour tous les BSPS.

Pour réaliser ce projet, douze chantiers sont regroupés en trois catégories. En premier lieu, une restructuration visant la réduction de la taille de l’État et le démantèlement de l’appareil fonctionnarisé pour mettre en place des mécanismes concurrentiels et des méthodes adaptées d’évaluation. En deuxième lieu, l’adoption de politiques sectorielles faisant place au privé dans l’éducation, la santé et l’environnement, sans oublier les infrastructures publiques. En troisième lieu, l’arrimage de la protection sociale et de la performance économique, soit entres autres une taxe généralisée sur la consommation plutôt que l’impôt sur le revenu, l’abolition du salaire minimum, une réforme du régime de travail. À terme, les dépenses pour les BSPS contribueront au développement économique puisqu’elles élargissent la sphère du marché. Sous cet angle, la réforme ne porte que sur les moyens (l’État social est maintenu) mais il s’agit, selon Marcel Boyer, d’une « révolution provocante».

Des inquiétudes et des questions

Philippe Couillard n’adhère pas nécessairement dans le détail aux divers chantiers proposés, mais il en partage la vision d’ensemble, notamment en ce qui concerne la démocratie et la privatisation. Toutefois, il cherche à réaliser une « révolution » de l’État québécois mais, à la différence de ses maîtres à penser, il ne l’avoue pas comme le font souvent les politiciens, il cache même son projet. Cela soulève une question importante : comment réaliser un changement en profondeur de l’État sans violence, si l’on exclut la concertation et le dialogue social? Enfin, il ne semble pas voir que cette vision supposément nouvelle ne l’est pas du tout.

En effet, la vision dont il est question est celle du New Public Management (NPM). Au Québec, l’Institut économique de Montréal en fait la promotion depuis plus de deux décennies. Selon cette approche, l’État efficace et efficient doit trouver sa source d’inspiration dans l’entreprise privée et laisser la production et la fourniture des services publics et sociaux aux entreprises. En se délestant, le gouvernement pourrait mieux réaliser sa mission d’intérêt général. La critique du NPM a été faite ailleurs et les pays pionniers en la matière, tels le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande, ont été contraints d’amender plusieurs de leurs réformes. En externalisant les services, plusieurs ministères ont perdu l’expertise nécessaire pour définir leurs orientations stratégiques. À la fin, la définition de la mission publique est également laissée au privé. La plupart des problèmes actuels ne résultent-ils pas de cette approche, à commencer par la dernière crise financière?

Comme pour ses sources d’inspiration, le premier ministre partage une vision doublement tronquée de la démocratie, réduisant cette dernière à la démocratie représentative qui est elle-même limitée à la participation aux élections. Comme le montrent les recherches de Lester M. Salamon de l’Université John Hopkins (Baltimore), les pays ayant une longue tradition démocratique se caractérisent par un nombre important d’associations citoyennes, plus de 60 000 au Québec. Ces dernières constituent une composante du capital social qui est favorable au développement social et économique (voir Robert Putnam). La vision de la société civile du gouvernement apparait conforme à celle les auteurs de Réinventer le Québec pour qui la société civile rejoue « les mêmes rengaines usées, dépassées et non crédibles, ou n’apportant que des palliatifs de courts termes inefficaces et coûteux », les écouter « ne ferait qu’empirer la situation et reporter des décisions qui deviendront encore plus douloureuses parce qu’elles seront imposées plutôt que choisies » (Boyer et Elgrably-Lévy, 2013:160).

En effet, les réformes proposées laissent entrevoir une modification en profondeur du rapport de l’État à la société civile; d’abord, par la façon de procéder pour les réformes et coupures en cours ; ensuite, par la disparition d’organismes qui faisaient le pont entre la société civile et l’État, tels les Conseils de développement local (CLD) et les nombreux conseils d’administration éliminés ou fusionnés. Le nombre de postes de bénévoles qui disparaîtront pourrait être aussi élevé que celui des emplois coupés. Si l’on en croit Pierre Rosanvallon, lorsqu’un gouvernement modifie le contrat social, il se doit de consulter les citoyens sous peine d’apparaître illégitime. De plus, au plan de la performance économique et sociale, Peter A. Hall et David Soskice (Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, 2001) ont montré que vouloir passer d’un modèle de développement misant sur la concertation à un modèle purement libéral de marché peut donner une configuration ayant les inconvénients des deux grands modèles, mais aucun de leurs avantages. Enfin, les réformes mises en avant par le gouvernement Couillard laissent voir une vision étriquée du modèle de développement québécois — comme si ce dernier se limitait au domaine social — alors qu’une grande partie des problèmes sociaux sont des problèmes économiques non résolus ou mal résolus (ex. santé et environnement).

Alors que faire ? La réponse n’est pas facile. Il faut une stratégie qui permette d’identifier les véritables enjeux et de construire une alliance large qui ne soit pas exclusivement une résistance mais qui cherche à redéfinir les termes du débat. Compte tenu de la diversité des intérêts, on ne peut faire l’économie de la délibération à l’échelle non seulement des élus mais aussi de la société civile. Devant la faiblesse des partis d’opposition où nous sommes de plus en plus orphelins, les diverses organisations de la société civile et les milieux qui s’y rattachent (ex. médias, éducation, think tanks) se doivent de prendre le leadership. En même temps, on a besoin d’un répertoire d’actions diverses et complémentaires misant sur la délibération, la sensibilisation et l’information.

Enfin, il faut prendre au sérieux au moins trois grandes questions. La première : Comment démocratiser la démocratie représentative (rapport entre les partis politiques et au sein de chacun) et le rapport entre la démocratie représentative et la participation citoyenne ou la démocratie sociale ? La deuxième : Comment penser des rapports soutenables à long terme entre les revenus et les dépenses de l’État? Enfin: Comment réagir à la concurrence fiscale que posent les pays en émergence en ce qui concerne l’État social, autrement qu’en s’enlignant sur critères et les normes les moins équitables? Les réponses à ces questions sont nécessaires pour un renouvellement de la social-démocratie (terme utilisé par Marcel Boyer dans un sens différent), sans ignorer par ailleurs la question nationale, qui traverse aussi bien la société civile que les partis politiques.