Le jugement rendu par la Cour suprême du Royaume-Uni, le 24 septembre, a une portée beaucoup plus grande que sur l’imbroglio lié au Brexit. Il apporte une validation de haut niveau du rôle de contrôleur que le Parlement doit exercer sur le gouvernement. La Cour en fait le point focal de son analyse : « la décision de proroger sera illégale si la prorogation a pour effet de limiter ou d’empêcher le Parlement de remplir ses responsabilités constitutionnelles en tant que législature et en tant que contrôleur de l’exécutif » (par. 49).

Contrôle démocratique

Ce contrôle est au coeur de notre démocratie. De fait et en droit, nous évoluons, au Canada, au Québec et dans les pays ayant adopté le parlementarisme de Westminster, dans un contexte de « gouvernement responsable ». Le jugement utilise les composantes de ce concept comme étalon pour rendre sa décision.

Le « gouvernement responsable » fait référence à un système de répartition du pouvoir. Il signifie que le chef d’État (au Royaume-Uni, la reine, représentée chez nous par le gouverneur général ou le lieutenant-gouverneur) doit toujours agir de l’avis des ministres qui sont membres de l’Assemblée législative (par la voix du premier ministre) et qui bénéficient de l’appui d’une majorité de la Chambre élue. Lorsque le gouvernement est majoritaire, les choses coulent de source. Lorsque le gouvernement est minoritaire, l’appui de la Chambre élue est constamment à renouveler.

Intérêt québécois et canadien ?

L’intérêt de scruter cette décision réside dans notre propre expérience parlementaire. Non seulement partageons-nous les mêmes institutions, mais la question du devoir pour la Couronne, de suivre ou non la recommandation faite par le premier ministre, s’est déjà posée chez nous. En 1873, John A. Macdonald a demandé et obtenu la prorogation du Parlement pour éviter de faire face à un vote de confiance : le gouverneur général n’a pas voulu s’opposer à la recommandation du premier ministre. Un cas aux résultats identiques s’est présenté en 2008 sous le gouvernement de Stephen Harper —une situation que j’avais alors eu l’occasion de commenter. Par contre, en 1926, le gouverneur général a refusé d’acquiescer à la requête d’un premier ministre, Mackenzie King, de dissoudre la Chambre et d’appeler des élections puisqu’il considérait que la volonté du Parlement, prêt à accorder son appui au chef de l’opposition, devait prévaloir.

On le constate : ces décisions diffèrent quant à la déférence due au premier ministre. À Londres, particulièrement, selon la formule centenaire de l’analyste constitutionnel Walter Bagehot, on considère que la souveraine doit circonscrire son rôle en formulant des avertissements et en donnant des encouragements ou des conseils à son premier ministre.

La vraie question

Qu’en est-il alors de la souveraineté parlementaire, un gain démocratique remporté de haute lutte, notamment à la suite de la Révolution glorieuse ? La légitimité du gouvernement n’a d’autre assise démocratique que la confiance que lui manifeste la Chambre. En conséquence, le pouvoir de proroger ne peut pas être illimité, sans quoi il s’oppose à la souveraineté parlementaire. C’est ainsi que la Cour considère que l’avis de Boris Johnson est illégal puisqu’il empêche significativement les institutions démocratiques de fonctionner, le contexte de la mise en oeuvre incertaine du Brexit exacerbant cette lacune.

La reine aurait-elle pu lui nier la prorogation ? La Cour refuse de répondre à cette question (par. 30). Elle découle pourtant de la décision rendue.

La réponse

C’est ici que la définition du gouvernement responsable est d’un précieux secours. La Cour a reconnu que le premier ministre Johnson a agi sans avoir l’appui de la Chambre des communes puisqu’il voulait la museler (par. 55-56). Si la souveraine considère que le premier ministre n’agit pas avec l’appui de la Chambre (exigence incontournable dans le système de gouvernement responsable), nous sommes d’avis qu’elle doit lui refuser la prorogation ; elle aurait ainsi respecté les fondements de notre système. Car en s’opposant aux désirs de Boris Johnson, la souveraine n’aurait pas fait fi des élus et du Parlement comme certains pouvaient le craindre ; aussi paradoxal que cela puisse paraître, elle aurait plutôt protégé le Parlement contre les errances de son propre gouvernement !

La décision rendue démontre la logique intrinsèque du système, bien qu’il ne puisse prévenir les avis mal fondés sur lesquels la reine a basé sa décision. De ça, il est de la responsabilité des tribunaux d’en corriger les effets, comme ce fut fait.

Applicable au Canada ?

En quoi cette décision nous influence-t-elle ? En droit parlementaire ou administratif, notamment, l’expérience des provinces canadiennes les unes par rapport aux autres ou par rapport au gouvernement fédéral, tout comme des cas de nature semblable au Royaume-Uni, mais aussi en Australie, en Nouvelle-Zélande, voire en Inde, sont des sources auxquelles nos cours se réfèrent.

Cette décision de la Cour suprême du Royaume-Uni apporte une incontournable clarification quant au fonctionnement de nos institutions. Nous ne pouvons donc plus négliger l’importance que revêt chacun des éléments constitutifs du gouvernement responsable. Nos propres dirigeants devront en tenir compte.