Jamais depuis la création de l'Organisation des Nations Unies (ONU) les missions de paix n'avaient connu une telle expansion. Les soldats et gendarmes de la paix sont aujourd'hui répartis sur une grande partie de la planète, d'Haïti à l'Afghanistan et de la Bosnie au Congo démocratique, en passant, demain encore plus, par le Darfour.
Dans l'intervalle, ces missions sont devenues plus complexes. Ce ne sont plus des corps d'armes qui sont envoyés pour s'interposer entre des États. Ce sont véritablement des montages ardus qui président à l'expédition de contingents, dont les charges se sont diversifiées. Si le maintien d'une trêve souvent précaire reste l'une de leurs préoccupations majeures, les missions de paix ont été bouleversées. Elles combinent désormais des synergies diverses axées sur la reconstruction du pays dans ses différentes dimensions: économiques, politiques, sociales et symboliques, comme la réconciliation de groupes qui se sont affrontés. Qu'est-ce qui a donc changé?
On serait tenté de répondre: la nature de la conflictualité. Celle-ci n'est plus d'origine interétatique, opposant des États et des soldats, mais concerne des luttes mettant aux prises des groupes et des milices. À partir de là, la réponse la plus adéquate serait de dire que ce sont les signes discriminants de la guerre et de la paix qui ont été ébranlés. En effet, les premières victimes des guerres modernes sont les civils. Ce sont eux qui tombent lorsque les milices font la guerre dans les rues de Sarajevo, de Beyrouth ou de Freetown. Ce sont eux qui sont tués, en masse, comme au Rwanda où en trois mois 800 000 personnes ont perdu la vie.
Combattants et civils
C'est dire si cette distinction fondatrice du droit de la guerre et du droit humanitaire, à savoir celle des combattants et des civils, a disparu, emportant avec elle ce garde-fou d'humanité qui limitait l'exercice de la puissance aveugle. Cette frontière fragile, à défaut d'être l'honneur des hommes -- ce serait là un hommage inadéquat rendu à la force -- était au moins l'indice de la règle dans le déferlement des passions. Elle tend aujourd'hui à disparaître.
Ce qui a changé, également, entraînant le changement de la réponse à la violence, c'est l'attitude de la communauté internationale envers ce qu'il faut bien appeler ses responsabilités. En effet, la violence de nature intra-étatique a ceci de caractéristique qu'elle combine la radicalisation des passions souvent culturelles et identitaires avec une situation de pauvreté et de sous-développement.
Dès lors, il apparaît parfaitement illusoire de cantonner la réponse à une simple séparation des forces quand la tâche qui nous attend est celle, immense, d'une sortie de la misère, d'une reconstitution du tissu de la vie sociale, et non plus une simple restauration de l'État. Faire la paix, au sens de la cessation de la guerre, n'est plus le problème. C'est de la paix à construire qu'il s'agit, c'est-à-dire ce travail spécifique qui consiste à éradiquer, autant que faire se peut, les causes de la violence et à consolider ensuite la paix.
Il y va, dans les missions de paix, de la reconstruction économique, de la pacification sécuritaire, de la restauration sociale, du redressement d'États faillis ou effondrés qui, sans l'appui de la communauté internationale, sont voués à demeurer dans un état de durable décomposition. Sécurité, bonne gouvernance et reconstruction économique sont imbriquées dans les missions de paix.
Mandat clair
Dès lors, on doit se réjouir de la capacité des Nations Unies à répondre à des situations de crise. C'est là l'indice qu'un sauvetage institutionnel des populations et des États est possible dans un ordre international tant décrié. Mais, pour autant, la paix -- et c'est là le paradoxe -- n'est pas gagnée. En Afghanistan, en Haïti, au Congo, au Liban comme demain au Darfour, le succès des opérations de paix dépend de trois éléments fondamentaux.
D'abord, de la nature du mandat donné aux forces internationales, qu'elles soient des forces de l'ONU ou qu'elles opèrent en fonction d'un mandat onusien à l'instar des troupes réunies par l'Union africaine, l'OTAN ou l'Union européenne. Il faut que ce mandat soit clair, limité dans le temps et sujet à une évaluation régulière. De la confusion des objectifs naissent des missions aux finalités mal dessinées et mal comprises, comme en Somalie.
Il est vrai que, sous le vocable d'opérations de paix, se cachent des missions diverses: garantir un accord de paix et en assurer l'exécution comme en Bosnie, gérer une tutelle administrative internationale comme au Kosovo, sanctuariser une région et sécuriser des frontières comme au Liban, former des forces de police locale comme à Haïti, etc.
Une autre condition est d'assurer la mise en place d'une autorité politique susceptible de prendre la relève des troupes de paix. Si le passage du relais ne se fait pas vers une autorité reconnue, la mission de paix piétine et devient un objet de contestation. À cet égard, nombre de missions de paix s'inscrivent dans de fausses sorties de crise et de pseudo-«post-conflits». La difficile situation de l'Afghanistan aujourd'hui, où une pacification sans paix est devenue synonyme d'une guerre à la guerre, en est un tragique exemple.
Enfin, comment ne pas voir qu'une mission de paix ne trouve son sens que dans la légitimité que lui confèrent, à la fois, les nations qui contribuent aux forces de paix et celles qui, sur leur sol, bénéficient de leurs services? La paix se joue sur le terrain de l'opinion publique. Or, cette dernière pousse à la paix comme elle a pu, dans l'histoire, applaudir à la guerre. En ces temps de repli démocratique et de résilience des autoritarismes, le défi est tout autant de ne pas recourir à la force que de ne pas désespérer de la paix.
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Joseph Maïla, Directeur du Centre de recherche sur la paix et de l'Institut de formation à la médiation et à la négociation à l'Institut catholique de Paris

Membre de l'Observatoire sur les missions de paix de la Chaire Raoul-Dandurand, l'auteur a participé la semaine dernière au colloque Les Missions de paix sont-elles encore possibles?

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